Más allá de la tarifa en la financiación de los sistemas masivos

14 abril, 2015 |

En el proyecto de articulado del plan de desarrollo Todos por un Nuevo País [1]/ se avanza de manera significativa en la concepción de la sostenibilidad financiera de los sistemas de transporte masivo.

“Los sistemas de transporte deben ser sostenibles. Para ello las tarifas que se cobren por la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, sumadas a otras fuentes de financiación de origen territorial si las hubiere, deberán ser suficientes para cubrir los costos de operación, administración, mantenimiento, y reposición de los equipos” (art. 30, énfasis añadido).

En el artículo se definen como costos del sistema (CS) los costos de operación (CO), administración (CA), mantenimiento (CM), y reposición de equipos (costos de depreciación, CD). Y por el lado de la financiación, los recursos son tarifas (T) más otras fuentes (OF) de origen territorial, que pueden ser de muy diversa índole: valorizaciones, cargas, participación en plusvalías, etc. Los ingresos (I) serían . El sistema es sostenible cuando los costos son iguales a los ingresos, entonces. El plan de desarrollo avanza con respecto a la concepción que se tenía de la financiación de los sistemas de transporte masivo. Siempre se había dicho que la tarifa debería ser suficiente para garantizar la sostenibilidad del sistema. Y, por tanto, ahora se abre la posibilidad para que otras fuentes participen en la financiación del transporte. Las nuevas disposiciones del plan de desarrollo son un avance significativo, y crean condiciones para que los sistemas de transporte masivo sean más eficientes y mejoren en equidad.

El gobierno se ha visto en la necesidad de replantear la lógica de financiación porque los resultados financieros de los sistemas que se han puesto en práctica no han sido exitosos. Los sistemas masivos están teniendo problemas de financiación. La tarifa no ha sido suficiente para responder por los costos. Incluso en Bogotá hay problemas. El Sistema Integrado de Transporte Público (Sitp) todavía no alcanza el punto de equilibrio. Y en Transmilenio la demanda ya no aumenta al mismo ritmo que antes. En las otras ciudades se hicieron cálculos muy optimistas sobre el número de pasajeros, y con estos números alegres se supuso que la tarifa iba a ser suficiente para financiar los costos. De manera equivocada se hizo el cierre financiero bajo el principio.

Cuando se estructuraron los sistemas de transporte masivo, en el país se desconoció una realidad evidente en todo el mundo: la tarifa no es suficiente para financiar los costos. Entonces los gobiernos tienen que recurrir a otras fuentes de financiación. A pesar de que esta es una realidad contundente, apenas ahora el plan de desarrollo comienza a aceptarla.

La identidad tiene numerosas ventajas:

La primera es el realismo. Se reconoce que usualmente los sistemas de transporte masivo no se financian con tarifas. Los subsidios que provienen de las otras fuentes permiten que los sistemas funcionen. Las otras fuentes equivalen a los subsidios, así que el Sitp en Bogotá opera gracias a las transferencias que le hace la administración distrital. Y estos recursos son subsidios.

Se espera que cuando el Sitp esté funcionando completamente, las tarifas permitirán pagar los costos. No es conveniente seguir reflexionando de esta manera.

Se espera que cuando el Sitp esté funcionando completamente, las tarifas permitirán pagar los costos. No es conveniente seguir reflexionando de esta manera. Bogotá tiene que reconocer que los sistemas masivos requieren subsidios. Y en lugar de insistir en que la tarifa pague los costos, se debe aceptar que el subsidio es indispensable y, entonces, se incluye en el presupuesto de cada año. La necesidad de transferencias se hará más evidente en el momento en que comience a operar el metro. No se puede volver a caer en el error de pensar que la tarifa del metro alcanza a financiar los costos.

La segunda ventaja es la eficiencia. Gracias a las otras fuentes no es necesario reducir los costos en detrimento de la calidad del servicio. Cuando se obliga a que la tarifa compense los costos, los operadores reducen los gastos en contra de la calidad y de la comodidad de los usuarios. Transmilenio es el mejor ejemplo. Mientras estaban vigentes los contratos de las fases I y II, uno de los mecanismos para lograr la identidad era llenar los buses hasta el máximo. En las horas valle se programaban menos buses, de tal forma que siempre hubiera ocupación plena. Esta forma de reducir los costos iba en contra de la comodidad de los usuarios y de la calidad del servicio. En la renegociación de los contratos de las fases I y II, y en la fase III se corrigió parcialmente este problema.

Además de congestionar los buses, existen otras formas de bajar los costos que afectan la calidad del servicio. Cuando otras fuentes distintas a las tarifas contribuyen a la financiación, no se requiere reducir la calidad del servicio. Además, se garantizan frecuencias que sean acordes con las necesidades de los pasajeros. La igualdad obliga a que las frecuencias sean pensadas en función del equilibrio financiero y no de la comodidad de los usuarios.

Y la tercera ventaja es la equidad. La mayoría de las personas que usan los sistemas masivos no son ricas. Cuando otras fuentes participan en la financiación, no se requiere subir las tarifas más allá de la capacidad de pago de los pobres. Con el nuevo esquema, los criterios para definir la tarifa ya pueden tener cuenta el ingreso de los usuarios y su posibilidad de pagar, sin afectar la atención de otras necesidades básicas.

La equidad se favorece porque la administración local tiene que aumentar las otras fuentes, y para ello puede recurrir a diversas modalidades de financiación, que se pueden diseñar con criterios progresivos

Adicionalmente, la equidad se favorece porque la administración local tiene que aumentar las otras fuentes, y para ello puede recurrir a diversas modalidades de financiación, que se pueden diseñar con criterios progresivos, obligando a los ricos a que paguen una tarifa relativamente mayor, a medida que sube la base imponible. Ya se han realizado esfuerzos para avanzar en esta dirección. La administración Petro presentó al Concejo de Bogotá en dos oportunidades, un proyecto de impuesto predial progresivo, ya que la tarifa iba aumentando en función del avalúo catastral del inmueble. En ambos casos el Concejo rechazó la propuesta.

Los criterios de progresividad también se pueden aplicar al cobro de cargas, a la participación en plusvalías, a la valorización, etc. Algunos de estos mecanismos se proponen en el plan de desarrollo de la administración Petro, y en la propuesta de modificación del Plan de Ordenamiento Territorial.

Esperemos que el Congreso apruebe el art. 30, y que los gobiernos locales mejoren las fuentes de recursos propias. Es indispensable comenzar con la actualización de los catastros. Bogotá se ha convertido en un ejemplo para el país. Actualmente, el valor catastral es, en promedio, equivalente al 85% del valor comercial. La administración tributaria tiene que estar vigilante para que el catastro no se atrase con respecto al valor comercial.

En síntesis, el art. 30 es realista y, sobre todo, contribuye a mejorar la eficiencia y la equidad de los sistemas de transporte masivo.

 

[1]/ DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, DNP., 2015. Proyecto de Ley. Por la cual se Expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, DNP, Bogotá.